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      許飛瓊

       巴西是南美地區(qū)人口接近2億的大國(guó)，也是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家。早在20世紀(jì)20年代，當(dāng)時(shí)的巴西政府為了對(duì)社會(huì)實(shí)行獨(dú)裁式的合作主義控制，就在一些國(guó)有企業(yè)和較大的私營(yíng)企業(yè)中建立了退休與撫恤基金會(huì)。1923年，在第一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃出臺(tái)時(shí)，巴西的養(yǎng)老金支出占整個(gè)社會(huì)保障開支的45%。1926年，巴西建立了第一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)暨國(guó)家聯(lián)邦公務(wù)員退休和撫恤局(后改為國(guó)家勞動(dòng)者退休和救助局)。隨后，政府相繼成立了海員、商業(yè)職工、銀行、貨車司機(jī)等行業(yè)性的退休和撫恤局。同時(shí)，國(guó)家為各級(jí)政府公務(wù)員、職員和軍警人員建立了獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

       巴西這種為每一行業(yè)的雇員創(chuàng)建單獨(dú)的養(yǎng)老金計(jì)劃，甚至在同一行業(yè)的不同公司之間設(shè)立各自的養(yǎng)老基金的目的，就是為了進(jìn)一步加強(qiáng)獨(dú)裁式合作主義的控制，但這種分割建制的格局在實(shí)踐中因阻礙勞動(dòng)者自由流動(dòng)并易使不同制度覆蓋下的人群權(quán)益差異，遭到公眾的詬病。

       隨著勞工自治的影響力越來越大，1964年，政變上臺(tái)的軍事政權(quán)對(duì)用以控制勞工的合作主義養(yǎng)老模式進(jìn)行了改革。1967年，巴西統(tǒng)一了各地、各行業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，建立了隸屬聯(lián)邦政府的國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，又將養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍在各領(lǐng)域逐步擴(kuò)展。

       由于覆蓋面的迅速擴(kuò)大，到1985年，巴西60歲以上人口的養(yǎng)老金發(fā)放率達(dá)到76%。1988年，巴西通過了新的憲法，新憲法規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)制度由國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度、私人保險(xiǎn)制度和個(gè)體工商戶保險(xiǎn)制度三部分組成。其中，國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度主要覆蓋聯(lián)邦、州及以下各級(jí)政府部門職員；私人保險(xiǎn)制度主要覆蓋全部私營(yíng)企業(yè)工人和農(nóng)民，由國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局管理。

       至此，多元分割的巴西養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最終走向了三軌并行的養(yǎng)老保險(xiǎn)格局。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，巴西還建立有補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度，其中，開放式養(yǎng)老基金由保險(xiǎn)公司、銀行、非盈利性金融組織設(shè)立，企業(yè)和個(gè)人都可以申請(qǐng)加入；封閉性基金則是企業(yè)、行業(yè)工會(huì)或職業(yè)團(tuán)體為本企業(yè)或行業(yè)建立。2003年，巴西的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模達(dá)到當(dāng)年GDP的18.8%。

       從財(cái)務(wù)機(jī)制來看，巴西的養(yǎng)老保險(xiǎn)選擇的是具有普遍性的現(xiàn)收現(xiàn)付制，所需資金由雇員、雇主和政府三方負(fù)擔(dān)，雇員和雇主按規(guī)定繳費(fèi)，不足部分由政府承擔(dān)。但不同人群在繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金水平等方面有所區(qū)別：

      (1)企業(yè)雇員按照工資收入的8%至11%比例繳納，雇主按照雇員工資的20%繳納。養(yǎng)老金支付按照全部工作年限的平均工資的80%確定。

      (2)公務(wù)員按照個(gè)人工資的9％至12%繳納，單位為其繳納22%，養(yǎng)老金為退休前工資的100%。

      (3)農(nóng)民按照農(nóng)產(chǎn)品[4.97 -1.19% 股吧 研報(bào)]銷售收入的一定比例繳納，逐年調(diào)整提高比例，最終繳費(fèi)比例為8%。

      (4)對(duì)于那些年滿65周歲、沒有固定工作和固定收入、沒有人照顧的老年人，政府提供最低數(shù)額的基本養(yǎng)老金510雷亞爾(約300美元)，超過70歲以上又常年患有疾病的老年人，從1996年開始每人每月再增加生活困難補(bǔ)助240雷亞爾(約140美元)，但這一做法持續(xù)到2004年就終止了援助，而改由贍養(yǎng)老年人按照家庭的低保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每月給每個(gè)有老年人的困難家庭補(bǔ)貼300雷亞爾(約175美元)。

      在為老年人提供服務(wù)方面，巴西政府倡導(dǎo)老年人盡可能在家養(yǎng)老，并采取措施將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小型化、社區(qū)化。各級(jí)政府設(shè)立的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是以收養(yǎng)無家可歸的流浪老年人、失能失智的困難、低保老年人為服務(wù)對(duì)象的；對(duì)社會(huì)力量經(jīng)辦的非營(yíng)利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，則采取政府與之簽訂合約的方式進(jìn)行補(bǔ)助和規(guī)范；對(duì)那些營(yíng)利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府則加強(qiáng)監(jiān)管和檢查，但不給補(bǔ)貼。如里約熱內(nèi)盧市政府直接經(jīng)辦的養(yǎng)老院有6家，社會(huì)力量辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)20家，全市還有127家營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

       作為同是發(fā)展中大國(guó)的巴西，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶給我們的啟示是多樣的：

      (1)制度過度分割并不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所追求的公平目標(biāo)，勢(shì)必激起公眾反對(duì)并制造矛盾，因此，制度整合是這一制度的內(nèi)在要求，巴西養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從多元分割走向三軌并行，同樣適合中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來發(fā)展。

      (2)政府需要準(zhǔn)確定位，關(guān)注弱勢(shì)群體。一方面，巴西政府不是大包大攬，而是根據(jù)國(guó)情國(guó)力，制定和實(shí)施基本的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障，在推動(dòng)建立養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，針對(duì)無固定收入保障和沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)金的老年人，制定并實(shí)施政府發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的政策措施，如為沒有任何收入的老年人每月發(fā)放最低510雷亞爾的基本養(yǎng)老金，同時(shí)政府還舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以收養(yǎng)無家可歸的流浪老年人、生活無靠的貧困老年人和失能失智急需長(zhǎng)期照料護(hù)理的老年人，以此保障和維護(hù)全社會(huì)老年人的基本養(yǎng)老權(quán)益；另一方面，大力提倡和推動(dòng)家庭養(yǎng)老，不僅在社區(qū)建設(shè)了大量老年活動(dòng)設(shè)施和場(chǎng)所，而且配備專門人員和經(jīng)費(fèi)，組織老年人就近參與各種文化娛樂和健身活動(dòng)，并鼓勵(lì)和支持社會(huì)公益組織和社會(huì)團(tuán)體舉辦非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府視情況對(duì)入住的老年人給予部分費(fèi)用補(bǔ)貼和資助。

      (3)重視發(fā)揮社會(huì)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的作用。如政府支持各類教會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)舉辦各種非營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施，大力培育和拓展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，對(duì)那些中等收入以上老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題，基本交由市場(chǎng)去經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)，支持和鼓勵(lì)社會(huì)上的企業(yè)、公司把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)去謀劃和運(yùn)作，政府除了行政審批、規(guī)范市場(chǎng)和檢查監(jiān)督之外，基本不予資源分配和資金資助，那些營(yíng)利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自己通過服務(wù)收費(fèi)就可以實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值補(bǔ)償、自負(fù)盈虧和自我積累與發(fā)展。此外，巴西還積極踐行健康老齡化、積極老齡化的理念，推動(dòng)老年人的社會(huì)參與和自尊自立。

       （作者系中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院保險(xiǎn)系主任）