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8月23日，巴西宣布將出售巴西鑄幣公司、巴西電力公司、十四個機(jī)場、十一個輸變電線路、十五個港口碼頭等57個聯(lián)邦控股公司，正式啟動特梅爾政府去年承諾的私有化計劃。該計劃甫一公布，市場就興奮莫名，期盼更多細(xì)節(jié)披露。

在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會晤期間，特梅爾特就此專門向中國投資者做了詳細(xì)介紹。9月4日，中國企業(yè)（招商局港口）在廈門與巴方簽約，宣布收購巴西第二大集裝箱碼頭TCP公司90%的股權(quán)。作為一個發(fā)展中大國，巴西私有化進(jìn)程，不僅關(guān)系其自身經(jīng)濟(jì)前景，對世界經(jīng)濟(jì)也會產(chǎn)生重大影響，不可避免會受到國際社會關(guān)注，中國企業(yè)自不會例外。

國有化曾經(jīng)給巴西經(jīng)濟(jì)帶來快速增長

獨立之后，拉美各國基本因襲了殖民時期的經(jīng)濟(jì)制度，繼續(xù)以私人企業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體。二十世紀(jì)初，拉美國家開始將外國資本控制的礦山和工廠收歸國有，出現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)萌芽。自此之后，拉美經(jīng)濟(jì)國有化深度與廣度不斷拓展，至二戰(zhàn)結(jié)束已蔚為潮流。

巴西經(jīng)濟(jì)國有化道路也循此路徑。1937年，瓦加斯政府頒布新憲法規(guī)定礦產(chǎn)和水利資源為國家所有；1953年，宣布對石油開采與加工實行國家壟斷經(jīng)營；1956年，成立了巴西電力公司。至1970年代，巴西經(jīng)濟(jì)國有化程度達(dá)到頂峰，擁有超過650家國有企業(yè)，涉及幾乎所有支柱行業(yè)。其中，巴西鐵路、港口、電信行業(yè)的國有化率超過95%，電力行業(yè)國有化率超過75%，采掘業(yè)與化工行業(yè)均超過50%。有學(xué)者測算，1976-1977年，巴西固定資本形成中四分之一來自國有企業(yè)投資。

與其拉美鄰國一樣，巴西經(jīng)濟(jì)國有化是三方面力量的共同結(jié)果。首先，上個世紀(jì)拉美民族主義興起。整個拉丁美洲盛行的觀點是將本國的失敗歸咎于帝國主義尤其是美國。在民族主義者看來，維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)，管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，終結(jié)對發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)依附，必須收回支柱產(chǎn)業(yè)控制權(quán)。其次，收入分配不公平導(dǎo)致社會嚴(yán)重分化是拉美國家的長期頑疾，通過實行公有制消除不平等的思想在各國深入人心。第三，1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，古典經(jīng)濟(jì)自由主義理論破產(chǎn)，全能國家的觀念得到越來越多的認(rèn)同，國有化也更多地被接受為國家有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具。

國有化的確曾給巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了動力。1920-1980年，巴西GDP年均增長6.2%，人均GDP年均增長3.6%。在很大程度上，巴西經(jīng)濟(jì)上世紀(jì)長達(dá)六十年的快速增長，可歸功于政府通過國有化對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的有效干預(yù)，使得進(jìn)口替代戰(zhàn)略得以順利推進(jìn)。在國有化程度最高的七十年代，巴西GDP年均增長速度一度高達(dá)8.6%，并建立了部類較為齊全的工業(yè)體系。

巴西國有化最終失敗在于激勵安排失靈導(dǎo)致效率低下

然而，雖然巴西經(jīng)濟(jì)伴隨著國有化進(jìn)程一度實現(xiàn)了長期快速增長，但未能根本改變其依附型經(jīng)濟(jì)特征。進(jìn)入1980年代后，國有經(jīng)濟(jì)以及進(jìn)口替代戰(zhàn)略的弊端開始顯現(xiàn)，嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)將巴西經(jīng)濟(jì)拖入滯脹泥潭。1980-1992年，巴西GDP雖然增長了16.2%，但人均收入?yún)s下降了7.8%。與此同時，國有化也未能實現(xiàn)分配公平的預(yù)想目的，甚至都未能帶來任何明顯的改善。1980年，巴西收入基尼系數(shù)為0.57，與1970年相比基本沒有變化。截至目前，巴西仍舊是世界上分配最不公平的國家之一。這些都嚴(yán)重打擊了巴西各方對國有經(jīng)濟(jì)的信心。

巴西國有經(jīng)濟(jì)未能實現(xiàn)發(fā)展，根本原因在于其缺乏效率。首先，巴西國有經(jīng)濟(jì)不以利潤最大化為目的損害了企業(yè)效率。存在非利潤目標(biāo)是巴西國企與普通企業(yè)的根本區(qū)別，去除了非利潤目標(biāo)的國有企業(yè)只是股東為國家的普通企業(yè)。作為政府管控干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具，巴西國有企業(yè)被賦有多重目標(biāo)，譬如維持物價穩(wěn)定、為低收入人群提供保障等等，不能單純追求利潤最大化。與此同時，由于所有者缺位，巴西國企普遍存在委托代理問題，管理層和員工作為內(nèi)部人的利益與企業(yè)利益相悖，導(dǎo)致企業(yè)行為更多表現(xiàn)為以規(guī)模和費用最大化為目標(biāo)。

其次，巴西國有經(jīng)濟(jì)扭曲了市場機(jī)制，導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)效率受損。由于缺乏效率，不以利潤最大化為目標(biāo)的巴西國企在自由競爭的市場中顯然無法生存下去。為保護(hù)國企，巴西政府不得不給予補(bǔ)貼，或者賦予其市場壟斷地位。無論政府選擇哪種方式，最終都造成市場扭曲，使得整個經(jīng)濟(jì)效率受損。當(dāng)國有成分較小時，效率損害還可為其所帶來的社會效益所彌補(bǔ)。一旦國企成為經(jīng)濟(jì)主體，效率損害勢必會危機(jī)經(jīng)濟(jì)健康，不可能長期維持。

此外，巴西國有經(jīng)濟(jì)成為腐敗的淵藪，損害了政府的合法性基礎(chǔ)。國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得巴西政府擁有巨大的資源配置權(quán)力，但是制度安排沒有給政府官員以有效的激勵與約束。其結(jié)果導(dǎo)致巴西政府或者無為或者腐敗，二者都為政局動蕩埋下隱患。巴西歷史上的有為政府，如瓦多薩、卡多佐甚至盧拉政府，無不因政府官員大面積涉腐，引起社會強(qiáng)烈反對，導(dǎo)致雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)社會計劃夭折。

私有化是發(fā)展的“靈丹妙藥”？

答案顯然是否定的。事實上，在巴西私有化也并非特梅爾政府首創(chuàng)。上世紀(jì)八、九十年代，卡多佐政府亦曾掀起過私有化浪潮，目的也是降低政府赤字，提升經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但其結(jié)果令人唏噓。與卡多佐的私有化浪潮相比，此次特梅爾政府私有化計劃的規(guī)模大得多，推進(jìn)私有化的意志也非常堅定。將創(chuàng)建于1956年的巴西電力公司這個瓦加斯推行發(fā)展主義政策的產(chǎn)物納入計劃，尤其彰顯了特梅爾的決心。但是，面對既得利益者以及左翼政黨的強(qiáng)力阻撓，巴西私有化能否順利推進(jìn)還有待觀察。而且，即使私有化能夠順利推進(jìn)，能否達(dá)到其預(yù)期目的也并不確定。

從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗來看，私有化不可能立竿見影地解決發(fā)展中的所有問題。對巴西情況尤其如此。如前面所說，國有化只是古典經(jīng)濟(jì)自由主義破產(chǎn)后，面對崩潰的經(jīng)濟(jì)，巴西人病急亂投醫(yī)的結(jié)果?？梢哉f，私有化只是解決巴西經(jīng)濟(jì)問題的第一步。對于發(fā)展中國家，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長需滿足兩個條件，即政治秩序基本穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)政策務(wù)實有效?？陀^來講，巴西近現(xiàn)代享有秩序與穩(wěn)定的時間并不比東亞國家短。巴西經(jīng)濟(jì)始終走不出中等收入陷阱，經(jīng)濟(jì)政策選擇失誤應(yīng)負(fù)最大責(zé)任。巴西此輪私有化計劃，若不能配套以其他有效政策，即使順利推進(jìn)恐怕依然會落入輪回。

大蕭條之前，受比較優(yōu)勢學(xué)說錯誤引導(dǎo)，巴西政府狹隘地堅持“以農(nóng)業(yè)為天職”，造成了經(jīng)濟(jì)上對發(fā)達(dá)國家的長期依附。大蕭條之后，雖認(rèn)識到工業(yè)化的重要性，但因長期實施進(jìn)口替代戰(zhàn)略，受保護(hù)的巴西工業(yè)缺乏國際競爭力。債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，失去保護(hù)的巴西工業(yè)在外國企業(yè)沖擊下迅速崩潰。盧拉上臺后，受大宗商品價格上漲帶來的增長幻覺影響，終止了卡多佐啟動的私有化進(jìn)程，任由低效率國有企業(yè)壟斷資源，再度錯過提升工業(yè)競爭力的好時機(jī)。

全面實施國家競爭戰(zhàn)略，通過出口帶動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是巴西當(dāng)前走出困局的必經(jīng)之路。巴西的問題并非不能出口，而在于制造業(yè)出口能力過于弱小，過度依賴大宗商品出口。根本解決巴西經(jīng)濟(jì)問題，需發(fā)展具有國際競爭力的制造業(yè)。在這方面，政府應(yīng)該作為，而且也可以作為。當(dāng)然，說到政府“有為”，不是說政府可替代市場配置資源，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。在經(jīng)濟(jì)高度全球化的今天，沒有哪個政府能在國際競爭結(jié)果出來之前、或基于對未來的預(yù)測來準(zhǔn)確判斷自己的比較優(yōu)勢。發(fā)展制造業(yè)，巴西需要放棄比較優(yōu)勢思路，轉(zhuǎn)向競爭優(yōu)勢理論，以國際市場的需求而非自身稟賦特征為導(dǎo)向。

這里所說的政府“有為”，是指政府對內(nèi)應(yīng)創(chuàng)造公平有序競爭的市場環(huán)境，對外應(yīng)組織資源支持本國企業(yè)贏得國際競爭。與西歐、北美企業(yè)相比，巴西企業(yè)無論資金、技術(shù)還是管理能力都相差很遠(yuǎn)。為幫助本國企業(yè)擠進(jìn)國際市場，立住腳跟，巴西政府需對出口進(jìn)行補(bǔ)貼，人為創(chuàng)造競爭優(yōu)勢。考慮到無法確定哪個產(chǎn)業(yè)最終能贏得國際競爭，政府應(yīng)針對所有出口部門進(jìn)行普惠式補(bǔ)貼，由市場選擇產(chǎn)業(yè)。

走出困境還需巴西人民秉持堅韌、團(tuán)結(jié)合作

解決巴西經(jīng)濟(jì)和社會問題，發(fā)展才是硬道理。從皮凱蒂的經(jīng)濟(jì)史研究來看，對于多數(shù)國家不發(fā)展是常態(tài)，而實現(xiàn)增長和發(fā)展是偶然。偶然背后，需要一個國家對發(fā)展的本質(zhì)有更深刻的認(rèn)識，對發(fā)展的代價有更強(qiáng)大的承受力，對發(fā)展成果的分配有更長遠(yuǎn)的考慮。

面對經(jīng)濟(jì)波動民眾需秉持艱忍。經(jīng)濟(jì)運行具有周期性，有波峰也有波谷。各國經(jīng)濟(jì)都會出現(xiàn)波動，差別在于民眾面對的態(tài)度。以美國為例，大蕭條期間的美國經(jīng)濟(jì)損失了近三分之一，大量人口失業(yè)，許多家庭基本生活都出現(xiàn)了困難。美國人承受了經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的巨大痛苦，但沒有失去對其基本制度的信心，沒有因經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)全面的社會危機(jī)。這一次危機(jī)對美國經(jīng)濟(jì)，就像是經(jīng)歷了抗體疫苗注射的治療。挺過去之后的美國變得更健康、更強(qiáng)大，國家肌體對經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生了免疫能力。下一次危機(jī)來臨，社會不會慌亂，而是知道如何應(yīng)對。即使有應(yīng)對失誤，也可從容再調(diào)整。

但在巴西，波動的故事開頭一樣而結(jié)果迥異。巴西的歷史上，只要經(jīng)濟(jì)一出現(xiàn)問題，民眾就對既有制度和政策失去信心，社會就隨之發(fā)生動蕩，調(diào)整和應(yīng)對的制度政策還來不及顯示出效果就被拋棄，經(jīng)濟(jì)社會迅速跌落谷底。好不容易掙扎起來，下一次又跌落深淵。這樣的怪圈循環(huán)，絕望如同那只永遠(yuǎn)跳不出深井的青蛙，與民眾在出現(xiàn)危機(jī)時不能堅持與忍耐是有一定關(guān)系的。這一輪私有化改革，適逢特梅爾政府政治上危機(jī)四伏。私有化實施之后，經(jīng)濟(jì)未必馬上轉(zhuǎn)好；更重要的是，未來經(jīng)濟(jì)必將仍有波動。如果民眾的忍耐限度不能提高，沒有改革措施可以堅持到取得效果的一天，結(jié)果勢必是“后人哀之而不鑒之，亦使后人復(fù)哀后人也”。

面對利益調(diào)整民眾需妥協(xié)合作。讓改革惠及所有人和所有部門，這是決策制定者的理想。長期而言，或許存在帕累托改進(jìn)的可能。但短期來說，這幾乎是不可能實現(xiàn)的，各方必然有得有失。當(dāng)前的巴西尤其如此。私有化改革強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，勢必減少政府在民生領(lǐng)域的投入，影響社會弱勢群體的福利與保障。對外實施國家競爭戰(zhàn)略，加大對出口部門的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對國內(nèi)市場保護(hù)，客觀上會形成出口和國內(nèi)部門價格剪刀差。在國家有能力補(bǔ)償之前，這些被損害部門承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。社會必須寄希望于在“蛋糕做大”的未來而不是現(xiàn)在就進(jìn)行分配調(diào)整，同時改革的既得利益者應(yīng)當(dāng)且必須學(xué)會善待社會。如果不同主體之間不能相互妥協(xié)與合作，利益格局調(diào)整不可能實現(xiàn)，那么改革不會帶來發(fā)展，只會導(dǎo)致混亂。

結(jié)語

特朗普上臺后，堅持“美國優(yōu)先”政策，不再愿意把國際貿(mào)易看作是企業(yè)之間的競爭，更多強(qiáng)調(diào)國家之間的貿(mào)易得失。雖然日本、歐盟仍力推貿(mào)易自由，但潘多拉盒子已被美國打開，貿(mào)易保護(hù)輪番升級很難避免。國際貿(mào)易與投資環(huán)境惡化，對廣大發(fā)展中國家絕非好消息。在這樣的大背景下，巴西如何能走好改革發(fā)展的道路，讓人充滿希望也充滿擔(dān)憂。希望這個世界是一天天好起來的。

（作者歐陽俊系西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查研究中心特聘教授）

本文來源：澎湃新聞